近期，國家數據局組織專家對培育數據流通服務機構進行了一系列解讀，系統闡釋了培育數據流通服務機構，推進數據要素市場化價值化的內涵。為便于閱讀參考，助力各方讀懂政策、用好規則，更好釋放數據要素價值，促進數據流通交易高質量發展。現將6篇專家解讀文章，匯編如下：

（一）培育數據流通服務機構 推進數據要素市場化價值化

（原海南省大數據管理局局長 董學耕）

文 | 原海南省大數據管理局局長 董學耕

近日，國家數據局等部門公開發布《關于培育數據流通服務機構 加快推進數據要素市場化價值化的意見》（以下簡稱《意見》），為促進數據流通交易高質量發展提供了政策保障。

一、做好數據工作要圍繞數據要素市場化價值化

《意見》站在構建全國統一大市場，完善市場經濟基礎制度的高度，聚焦數據要素市場化價值化，明確要“釋放數據要素價值，加快繁榮數據市場生態”。《意見》的總體要求也突出市場化價值化政策要求，強調要“遵循數據要素特性，明確功能定位，增強服務能力，探索多元模式，引導規范發展，為加快建設開放共享安全的全國一體化數據市場提供有力支撐。”

推進數據要素市場化價值化，目標在全社會數據流通利用。市場化的關鍵在“流通”，價值化的關鍵在“利用”。當前，全社會的數據需求空前高漲。數據要素賦能經濟社會發展，賦能以大模型為代表的人工智能等新興產業，既意義重大，又需求急迫。從供給側看，要充分發揮數據流通服務機構即數據市場主體的作用，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、優勢互補、共同發展，并進一步明晰功能定位，提升服務效能，打通數據“流通”堵點，釋放數據“利用”價值。

二、數據流通服務機構是推進數據要素市場化價值化的重要力量

（一）數據流通服務機構

《意見》為加快推進數據要素市場化價值化，充分激發各類經營主體活力，明確：“數據流通服務機構是鏈接數據供需雙方，促進數據流通交易，推進數據要素市場化價值化的重要主體，包括數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商等。”

首先，數據流通服務機構是經營主體。其次，數據流通服務機構定位在流通服務，即作為打通數據“流通”堵點的數據市場化關鍵角色；其角色功能在于鏈接數據供需雙方，促進數據流通交易，推進數據要素市場化價值化，即通過打通數據“流通”堵點，發揮釋放數據“利用”價值的關鍵作用，實現數據價值化。再有，數據流通服務機構主要包括三種類型，即數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商，鼓勵各類機構積極探索。

（二）數據交易所（中心）

《意見》引導數據交易所（中心）強化綜合服務功能。首先，結合當前市場實踐和數據要素價值釋放規律，明確數據交易所（中心）要強化“綜合服務功能”，發揮好“引領帶動作用”，突破了傳統上對數據交易所（中心）僅能從事簡單的交易撮合功能的認知。其次，強化綜合服務功能體現在，一是探索完善數據流通交易規則和標準，強化合規保障、供需匹配等基礎功能；二是增強價格發現、產品開發、生態培育等綜合服務功能；三是構建全鏈條數據流通交易服務體系，提升高質量數據集等各類數據產品和服務流通交易效率。再有，鼓勵公共數據產品和服務通過數據交易所（中心）開展交易。最后，對該類機構嚴格準入，統籌優化布局，嚴控數量，適時開展整合優化。

（三）數據流通服務平臺企業

《意見》推動數據流通服務平臺企業專業化發展。首先，肯定了該類企業在數據流通服務中發揮了不可忽視的重要作用。事實上，在數據交易所（中心）大力發展之前，互聯網平臺企業、云服務企業，甚至產業互聯網平臺企業就已經在數據流通中發揮作用。隨著數據要素市場化價值化的演進，該類企業更是發揮著不可或缺的作用。其次，推動專業化發展體現在圍繞產業鏈、供應鏈和平臺生態，促進數據流通利用和價值共創。再有，《意見》對該類企業的構成進一步廓清，包括但不限于產業互聯網平臺企業、數據基礎設施運營方、云服務平臺企業等。

（四）數據商

《意見》支持數據商加大數據產品和服務開發力度。首先，對于實踐中蓬勃發展的數據商給予充分認可，肯定其在促進數據流通和價值實現上的重要作用。其次，聚焦數據產品和服務開發。特別是要求深入行業、結合場景需求開發數據產品。再有，開放式鼓勵該類企業提供靈活多樣的服務，探索創新數據流通交易新模式。最后，支持符合條件的數據商參與公共數據資源開發利用，提升公共數據產品化服務化開發能力。

三、培育數據流通服務機構關鍵在提升其服務能力

數據市場化價值化可歸納為“數據—平臺—產品—服務—應用”五要素構成的閉環體系，這一過程可進一步凝練為十五字實踐方針：“搭平臺、謀場景、做產品、優服務、釋價值”——即在可信的數據平臺之上，面向具體場景開發數據產品，最終實現從數據到應用的價值閉環。從數據流通利用的價值實現來看，需要從供給側著力之處就是培育搭建平臺、開發產品、提供服務的重要主體，也就是要培育三類數據流通服務機構。

《意見》提出的數據流通服務機構，是一個重大創新，通過三類機構的密切合作、互動，形成數據流通利用的良好生態閉環，即形成了數據要素市場化價值化的閉環。特別是對于數據商靈活多樣服務和創新能力的肯定，將極大激發該類企業的市場活力，深入行業、場景實現數據價值的最終落地，即依托于數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業的服務能力，數據商開發生產數據產品，提供優質數據服務，結合應用場景實現數據要素市場化價值化。

實現數據要素的市場化價值化的閉環，需要加快提升三類機構的服務能力和水平。《意見》明確了支持三類機構能力提升的八大方向：包括探索多樣化流通交易模式，創新數據產品和服務形態，拓展適應人工智能發展的高質量數據集流通交易方式，加快提升數據流通交易服務效能，加強數據流通交易規則和標準建設，提升數據基礎設施協同保障水平，提升數據跨境服務能力，發揮第三方專業服務機構支撐作用，等等。

四、著力強化實施保障

《意見》在充分發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力市場環境的同時，也更好發揮政府作用，維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通數字經濟循環，既“放得活”又“管得好”，激發全社會內生動力和創新活力，實現資源配置效率最優化和效益最大化。

《意見》就強化實施保障明確了五方面的政策措施，包括加強組織領導，強化監督管理，加強自律管理，強化數據安全保障，加強經驗推廣。

這些措施充分體現了《意見》的總體要求。例如明確“不得對數據開發利用和流通交易設置不合理要求、審批條件或流程，限制數據跨行業、跨部門、跨區域流動。”這就給予三類機構充分的自主性，鼓勵其充分利用全國統一大市場，在數據要素市場化價值化上創新探索，涌現出更多更好的實踐成果，促進數據市場快速發展。

（二）解碼數據流通服務機構：從概念內涵到作用定位

（復旦大學管理學院教授 黃麗華）

文 | 復旦大學管理學院教授 黃麗華

我國改革開放以來，各類流通服務機構作為生產要素市場的中介服務組織，在生產要素市場培育和發展中起到了不可替代的作用。雖然數據要素與傳統生產要素存在著不同的特性，但是要素流通服務機構的作用是有共性的。數據流通通俗來講是指數據產品和服務在不同的主體之間進行流動，以實現數據再開發再利用。我國目前數據市場的發展仍處于起步形成階段，加快培育數據流通服務機構是數據要素市場化價值化的“壹引其綱”，通過各類數據流通服務機構多元化專業化發展，帶動數據市場相關市場主體、市場客體、市場流通基礎設施以及流通規則等的“萬目皆張”。

一、認識數據流通服務機構的概念內涵

正如《關于培育數據流通服務機構 加快推進數據要素市場化價值化的意見》（下文簡稱《意見》）中所說，數據流通服務機構是鏈接數據供需雙方，促進數據流通交易，推進數據要素市場化價值化的重要主體。這個概念高度概括了數據流通服務機構在數據市場中扮演的功能角色和作用定位。

（一）數據流通服務機構的業務功能：鏈接數據供需雙方

“鏈接數據供需雙方”是指通過流通交易規則的制定、供需匹配或撮合、合約和交付、支付和清結算等一系列活動，實現數據供方的數據產品和服務與需方的數據應用需求間的精準匹配，并保障數據流通全流程合規高效安全的市場行為。“鏈接數據供需雙方”是數據流通服務機構基礎性的業務功能，具體來講包括參與數據流通規則的制定，以有效降低流通交易成本；挖掘數據市場需求潛力，以實現供需交易匹配；提供數據產品與服務的交付技術及基礎設施服務，以提高數據流通效率。

（二）數據流通服務機構的市場功能：促進數據流通交易

市場功能是指數據流通服務機構對整個數據市場所產生的積極作用，就是促進數據流通交易。目前我國數據供方和需方在資源、市場專業能力等方面亟待提升，“促進數據流通交易”這一市場功能具體來講主要有三個方面，包括引領數據市場生態的發育與成長，開發或協助開發適銷對路的數據產品和服務；承擔市場評價與選擇功能，促進市場主體、市場客體和市場載體（基礎設施）的快速迭代，形成有序健康的數據流通市場；發揮市場信息匯聚與傳導功能，匯聚來自多源的數據產品和服務供給、流通、使用反饋等市場信息，促進供需匹配效率的提升。

（三）數據流通服務機構的制度性功能（職責）：成為推進數據要素市場化價值化的重要主體

制度性功能是指數據流通機構需要發揮協助政府彌補市場失靈所應起的作用，成為推進數據要素市場化價值化的重要主體。近年來的實踐表明，數據流通是以企業點對點這種無形市場流通方式為主，而數據流通服務機構所承載的有組織市場流通場所（marketplace）的規模還比較小。數據流通服務機構在市場制度規則的指引下，針對數據流通標的物的特性和數據市場發育特性，通過一系列創新業務和活動來促進數據市場化價值化發展，并賦能實體經濟。千行百業企業對數據要素的需求不同，市場特性不同，數據市場需要多元化的數據流通服務機構來提供專業化的服務。

二、充分發揮三類機構的作用

實踐來看，三類機構形成了不同的發展路徑和模式，在推進數據市場化價值化中發揮的功能作用各有側重。

數據交易所（中心）是伴隨數據作為生產要素來流通而出現的新型機構，其健康發展具有非常重要的意義。數據交易所（中心）是引領數據市場化價值化的重要主體，通過承擔探索完善數據合規高效流通交易規則和標準、生態培育、市場基礎設施建設、市場信息匯聚和價格發現等職責，發揮引領帶動市場主體、客體和載體協同發展的積極作用。上述作用的發揮需要制度性安排。比如，《意見》中明確鼓勵公共數據產品和服務通過數據交易所（中心）開展流通交易。又比如，央國企是我國目前采購數據產品和服務的主要需求方，《意見》明確鼓勵央國企單列數據采購科目，支持數據交易所（中心）提升服務各類主體包括央國企數據采購的能力。目前，這類機構需要加強管理，因此《意見》明確“統籌優化布局，嚴控數量，適時開展整合優化”。

數據流通服務平臺企業是數據市場化價值化中的關鍵主體，是我國數據要素合規高效流通使用、賦能實體經濟轉型發展的專業化服務者。《意見》明確了支持產業互聯網平臺企業、數據基礎設施運營方、云服務平臺企業發展不同的專業化服務模式和能力。其中，支持產業互聯網平臺基于產業鏈或供應鏈服務業務所積累的豐富數據資源，進一步融合外部數據資源，通過面向平臺上的企業客戶對數據及其服務的各種需求，開發高質量數據集、信息服務、應用服務和聯合建模等數據產品和服務形態，并以開放、共享、交換、交易等流通方式實現高效的服務，帶動平臺上的企業實現數智化轉型。支持諸如可信數據空間、隱私保護計算等數據基礎設施運營方，發揮其數據安全、合規可信的技術優勢的同時，進一步拓展跨領域跨主體的數據流通服務業務。支持云服務平臺企業基于現有業務的優勢，進一步拓展數據流通業務，為持有數據的企業提供數據資源歸集整合和治理、數據產品和服務開發和銷售等“一站式”服務，進而成為綜合性的數據流通服務平臺。

數據商是貼近千行百業企業需求的數據流通服務者，是數據市場化價值化中最活躍的服務終端市場的主體，是伴隨數據市場化價值化而涌現的新業態新模式。由于數據流通對絕大多數傳統企業而言是新業務新領域，僅靠傳統企業自身的資源、專業能力是不可能完成數據產品化及其價值實現的過程。數據流通需要有一大批專業化數據商基于對某個領域使用方需求，通過自采、采購、合作共享、授權等方式匯聚內外部的多源數據來開發滿足需求的數據產品和服務，并通過點對點方式、或進入流通交易平臺的方式來實現數據流通服務。因此，《意見》明確支持數據商貼近各行各業的數據需求，加大數據產品和服務的開發力度。

（三）加快培育數據流通服務機構 夯實全國一體化數據市場基礎

（武漢大學信息管理學院教授、數字商務與產業研究中心主任 吳江）

文 | 武漢大學信息管理學院教授、數字商務與產業研究中心主任 吳江

近日，國家數據局等部門發布了《關于培育數據流通服務機構 加快推進數據要素市場化價值化的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》圍繞培育數據流通服務機構、提升流通交易服務效能作出系統部署，明確數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商三類主體的功能邊界與發展方向，強調各有側重、協同發展。

一、把握政策導向：服務數字中國建設，支撐全國一體化數據市場

國家“十五五”規劃建議在數字中國建設部分強調健全數據要素基礎制度，建設開放共享安全的全國一體化數據市場，深化數據資源開發利用。全國一體化數據市場建設的關鍵，是打通跨區域、跨行業的數據流通通道，形成統一開放、規則銜接、要素順暢配置的市場體系。《意見》以培育數據流通服務機構為切入點，強調制度規則、服務能力和市場生態要同步推進：一方面明確三類數據流通服務機構各盡其能、協同分工，另一方面強化規則標準與合規保障，補齊供需對接、交付結算、爭議處置等短板。《意見》提出到2029年底三類機構能力顯著提升、數據產品和服務更加豐富、全社會數據流通利用水平明顯提升，體現了以機構能力提升帶動市場體系完善、以市場體系完善促進數據要素市場化價值化的邏輯。

二、突出生態主線：構建數據流通交易與價值共創的協同體系

數據要素市場化價值化，既依賴可交易、可監管、可追溯的流通交易規則，也依賴圍繞行業場景持續開展的數據加工、融合與服務交付。《意見》把三類機構作為一個協同整體來謀劃，數據交易所（中心）提供規則體系和信用保障基礎，數據流通服務平臺企業為場景組織與生態鏈接的載體，數據商為產品供給與專業服務的主力，形成從供數、治數、用數到交易結算、交付使用的全流程銜接。在這一框架下，數據流通服務平臺企業和數據商更貼近業務需求，重點開展價值開發和服務交付；數據交易所（中心）更加注重強化合規審查、清算結算、存證與信息披露，降低交易不確定性。三類主體協同聯動，共同把分散的主體、場景、產品納入全國一體化數據市場的統一規則體系。

三、三類機構協同定位：以數據生態視角細化功能與邊界

（一）數據交易所（中心）：制度規則與生態培育“探索者”

《意見》強調數據交易所（中心）要強化綜合服務功能與引領帶動作用，完善交易規則和標準，夯實合規保障、供需匹配、清算結算、交付存證等基礎能力，并提升價格發現、產品開發、生態培育等綜合服務水平，支持公共數據產品和服務通過交易所（中心）開展交易。這意味著數據交易所（中心）作為全國一體化數據市場的重要經營主體，不僅承擔撮合職能，更沿著數據價值鏈條開展綜合服務。

從生態建設角度來看，進一步支持數據交易所（中心）在三個方面增強組織能力。一是推動規則體系分層建設，形成可復制的交易規則、合同備案規程、產品說明與質量評價規范，提升不同交易所之間的兼容性；二是做強一站式綜合服務，面向企業提供合規咨詢、登記備案、撮合交易、清算結算、交付存證等全流程支撐，降低交易成本；三是把生態培育納入核心職責，聯合數據流通服務平臺企業和數據商，圍繞重點行業場景開發數據產品，促進流通交易規模擴大。

（二）數據流通服務平臺企業：場景組織與產業生態“鏈接者”

《意見》支持數據流通服務平臺企業專業化發展，鼓勵其圍繞產業鏈、供應鏈和平臺生態促進數據流通利用與價值共創，推動產業互聯網平臺企業、數據基礎設施運營方、云服務平臺企業等探索一站式數據流通利用新模式。從生態分工看，這類平臺企業貼近行業，能夠把業務痛點轉化為數據需求，把數據能力嵌入業務流程，形成數據基礎設施、數據交換協作網絡等應用生態。

數據流通服務平臺企業要圍繞行業需求把應用場景落到實處，理順與各方的協作關系，并與數據交易所（中心）做好銜接。一方面，對接數據流通交易規則，把數據需求、標準與交付方式轉化為可登記、可掛牌、可交易的產品形態；另一方面，強化過程治理，對數據來源合規、產品質量與交付服務實行自律管理，提高協同效率。

（三）數據商：產品供給與專業服務“提供者”

《意見》提出支持數據商加大數據產品和服務開發力度，拓展合法合規的數據獲取渠道，結合行業場景開發數據產品，提供采集、加工處理、流通交易等多樣化服務，探索高質量數據集、數據即服務等新模式。在協同生態中，數據商是供給側主力，也是連接原始數據與應用價值的關鍵環節。

數據商要把產品與服務同時做強。一是守住合規底線，完善來源證明、授權鏈條、脫敏加工與安全控制，主動適配合規審查與合同備案；二是以質量評價為抓手，圍繞完整性、準確性、時效性、可解釋性等建立可量化指標，形成可迭代的產品體系；三是強化場景交付能力，為平臺企業牽引的需求提供接口服務、持續運維、分析報告和模型訓練支持。

四、以能力提升工程為抓手：推進協同生態落地的重點工作

《意見》對能力建設、規則標準、基礎設施協同、第三方專業服務、監管與安全作提出了明確要求。下一步，圍繞全國一體化數據市場建設，把市場生態作為貫穿政策落地的主線，重點做好以下工作：一是規則標準協同，完善合同備案、產品描述與質量評價等規范，促進價格信息透明；二是基礎設施互認互通，推動交易憑證、身份認證等跨平臺共享；三是暢通供需對接和交付結算，豐富合規交易模式；四是補齊第三方專業服務能力，發展合規審計、質量評價、安全托管、保險評估與爭議解決等；五是健全監測監管與創新機制，完善監測指標體系和協同監管，落實盡職免責與試錯容錯，鼓勵創新探索；六是組織實施能力提升工程與評估評價，總結可復制可推廣的創新實踐，實現以評促建、以評促改。

（四）數據要素制度建設引領數據要素潛力加快釋放

（復旦大學管理學院教授 黃麗華）

文 | 復旦大學管理學院教授 黃麗華

“數據要素潛力加快釋放”，這是李強總理在政府工作報告對數據要素事業2025年度進展的肯定，也是對“十四五”以來數據要素制度體系建設成效的總結。2019年數據正式列為生產要素以來，開啟了我國數據要素制度體系建設實踐的偉大征程。國家數據局成立兩年多來，以數據“供得出、流得動、用得好、保安全”為目標，打出了數據要素配置改革“組合拳”，使數據要素制度加快從概念提出到實踐落地，為數據要素潛力加快釋放提供堅實制度保障。

一、制度引領數據“供得出”，為數據要素潛力釋放提供源源不斷的“原料”

數據供給是數據要素價值釋放的起點。從當前數據流通服務機構公開掛牌的數據產品和服務來看，數據內容源自開放的公共數據比例超60%，這充分說明公共數據蘊含的巨大潛力。公共數據資源開發利用“1+3”政策體系加快建立，為破解公共數據有序合規“供得出”提供了重要支撐。超過30個地方?發布?了與公共數據資源授權運營相關的?專門文件。公共數據“跑起來”示范場景加快建設，加快打通公共數據供給—流通—利用鏈條，推動公共數據潛力快速釋放。

除公共數據以外，支持企業數據和高質量數據集流通利用的政策加快出臺，加之我國數據產權制度的確立，極大激發了各類企業和政府機構參與高質量數據集的開發和供給積極性。據報道，目前我國已建成高質量數據集超10萬個，規模超890PB，有力支撐了人工智能、科技創新的發展。

二、制度打通數據“流得動”，為數據要素潛力釋放提供強勁的動力支撐

數據流通服務機構是數據要素流通的重要載體。2026年初印發的《關于培育數據流通服務機構 加快推進數據要素市場化價值化的意見》，明確了培育數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商等三類數據流通服務機構，支持它們各展其長、創新發展，推動它們成為數據要素“流得動”的重要引擎，降低數據流通成本。

數據基礎設施是數據要素流通的關鍵底座。《國家數據基礎設施建設指引》提出了探索可信數據空間等六大類數據流通利用技術設施，并先后發布相關的技術框架或（試行）標準，以期在數據流通領域實現“車同軌、書同文”的基礎標準。一年多來，先后開展了由18個城市、34個地方和31個領域三層級節點組成的數據基礎設施示范工程，以及63個可信數據空間作為創新發展試點項目，為實現跨區域、跨層級、跨領域數據安全高效流通奠定了基礎。

三、制度激發數據“用得好”，為數據要素潛力釋放提供廣泛的應用場景

“用得好”是數據要素價值釋放的目的。制度引領數據要素向實體經濟主戰場聚焦，賦能千行百業。《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026 年）》實施以來，通過開展試點、舉辦大賽、發布案例和編制場景指引等，以場景為牽引加快數據要素價值釋放。以2025年大賽為例，全國參賽項目超2.3萬個，涌現了一批優秀的數據要素應用場景和開發利用方案，呈現出多類安全可信數據流通模式，以及眾多新型流通形式。比如，2025年商貿流通賽道的十個優秀團隊實現了跨主體數據流通量近210T，賦能行業產業鏈或供應鏈上的企業有幾百家到15萬家不等。其中，“可信數據空間賦能家紡產供鏈高效協同”團隊匯聚了200多萬個設計素材數據、2萬多個行業指數數據、5000多條生產線采集數據、1000多家紡企業銷售數據、6萬多企業征信數據，以及來自電子商務平臺的家紡實時銷售數據等，研發覆蓋研發、生產、銷售全鏈路流程的6大類業務場景所需的數據產品和服務，助力家紡產品設計時間從30天下降到2.5天，驗布速度提高300%，充分彰顯數據要素價值。

四、制度筑牢“保安全”底線，為數據要素潛力釋放提供可信可控的環境

安全是發展的前提。通過制定數據流通安全治理的制度文件，發布典型案例、出臺數據跨境流動、數據分類分級等標準規范，顯著激發了各類主體探索安全治理模式和安全技術保障創新的動力。比如，上海城市可信數據空間以區塊鏈等為基礎，構建了涵蓋數據匯聚、加工治理、可信流動、場景應用、安全保障“五位一體”的可信數據基礎設施集群，支撐了上海市醫療健康數據的可信流動。又如，2025年“數據要素×”大賽中，所有參賽團隊均采用了比較完善的數據資源管理的技術方案。這些實踐說明，制度和技術“雙管齊下”，可為數據要素潛力釋放提供可信可控的環境。

總之，兩年多來，數據要素制度體系建設成效已初步顯現，激活供給，順暢流通，賦能應用，引領了數據要素潛力快速釋放。展望未來，制度體系將在實踐中完善，在探索中發展，數據要素必將成為驅動我國經濟社會高質量發展的核心引擎。

（五）場景牽引數據要素潛力加快釋放

（清華大學至善書院院長 湯珂）

文 | 清華大學至善書院院長 湯珂

今年政府工作報告提出“數據要素潛力加快釋放”，這是對數據要素市場化配置改革成效的高度認可。2026年是“十五五”開局之年，也是“數據要素×”三年行動計劃的收官之年，數據正從支撐性資源加速轉變為基礎性生產要素，深度融入企業經營、產業升級和技術創新的各個環節。

“數據要素×”行動以場景需求為抓手，帶動數據要素高質量供給與合規高效流通，一批高頻場景正將“要素潛力”淬煉為現實生產力。截至2026年3月，國家數據局已累計發布241個“數據要素×”典型案例，印發11個領域典型場景指引，涵蓋760個細分場景。這些進展清晰表明，數據要素領域的改革正加快構建起覆蓋數據查找、場景落地、產品轉化、價值放大的全鏈條制度保障能力，持續在金融服務、交通物流、城市治理、醫療健康、科技創新等重點領域，釋放數據要素乘數效應。

同時，公共數據開發利用“1+3”政策體系初步成型，治理重心也完成了從基礎共享開放到供給、流通、應用協同推進的升級。國家公共數據資源登記平臺的登記總量也已超過25萬項。以地理信息公共服務為例，截至2025年底，自然資源部“天地圖”累計注冊用戶達143.21萬，授權應用110.01萬，日均訪問量突破10億次，支撐40多個行業、7000多個政府用戶和3.3萬家企業應用。讓公共數據真正“跑起來”，絕非將部門沉淀數據“一放了之”，而是以場景為牽引，將數據供給重塑為產業服務力、治理支撐力和應急響應力。

當前，高質量數據集賦能人工智能是最受關注的方向之一。2026年國家數據局在重點工作中明確，要在年底前形成一批滿足AI就緒度要求、能有效訓練先進模型、解決行業難題的標桿型數據集。2025年，國家數據局已經發布高質量數據集典型案例104個；2026年2月，又有70余家行業高質量數據集建設鏈主單位正式簽署任務書，充分表明這項工作已經從倡議階段轉向體系化推進。國務院國資委此前還發布了中央企業人工智能高質量數據集建設成果，覆蓋10余個重點行業領域，共形成30項典型成果。

流通服務機構和基礎設施的完善，也為企業數據價值釋放提供了有效支撐。2026年2月，國家數據局等部門印發《關于培育數據流通服務機構 加快推進數據要素市場化價值化的意見》，明確了數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商等主體的功能定位。《國家數據基礎設施建設指引》提出，到2029年基本建成國家數據基礎設施主體結構，可信數據空間等將成為數據流通利用的重要設施。《可信數據空間創新發展報告（2025）》顯示，首批試點項目已帶動近7萬家市場主體參與，數據交易所也正從傳統的撮合交易場所逐步向集場景挖掘、供需對接、價值創造和合規保障于一體的綜合服務平臺轉型。對企業來說，這意味著未來數據流通將愈發趨近于成熟的市場化交易行為，門檻更低、規則更清、服務更全。

總體而言，以應用場景為牽引的系列制度安排，正持續完善數據要素供給與流通體系，充分釋放數據要素乘數效應，成為全國一體化數據市場建設的關鍵支撐。數據產品和服務正依托流通基礎設施實現跨主體、跨場景價值延伸，推動數據要素的復用和價值釋放。同時，我國大規模數據資源正積極賦能人工智能發展，逐步實現高質量數據到核心模型能力的高效轉化。

（六）釋放數據要素潛力，建設強大國內市場

（清華大學經濟管理學院互聯網發展與治理研究中心主任 陳煜波）

文 | 清華大學經濟管理學院互聯網發展與治理研究中心主任 陳煜波

2026年政府工作報告將“著力建設強大國內市場”列為首要任務，同時在回顧過去一年工作時明確指出，“數據要素潛力加快釋放，數字經濟核心產業增加值占國內生產總值的比重提高到10.5%以上”。建設強大國內市場與釋放數據要素潛力，這兩個重大政策議題正在加速交匯融合——數據要素正從“沉睡的資源”轉變為驅動消費升級、優化供需匹配、賦能實體經濟的關鍵“市場動能”，成為建設強大國內市場不可或缺的新型基礎設施。

值得注意的是，兩會前夕，國家數據局、工業和信息化部、公安部、中國證監會四部門聯合發布了《關于培育數據流通服務機構加快推進數據要素市場化價值化的意見》（國數政策〔2026〕6號），首次系統部署了數據交易所、數據流通服務平臺企業、數據商三類機構的功能定位與發展路徑。這一政策與政府工作報告形成精準銜接，共同指向一個核心命題：釋放數據要素潛力、建設強大國內市場，關鍵在于培育市場“中間層”，讓數據真正在供需之間流動起來。

一、建設強大國內市場的數據要素“潛力”在哪里

我國數字經濟增加值在2025年達到49萬億元，占GDP的比重約35％。但宏觀數字之下，一個關鍵矛盾尚未得到充分重視：數據的“聚集地”和數據的“急需地”之間存在巨大鴻溝。

一方面，以電商平臺為代表的數字平臺企業擁有海量的用戶行為數據、市場交易數據和消費洞察數智分析能力；另一方面，我國大量傳統制造企業仍以生產導向、經營產品為主，普遍缺乏終端市場用戶數據，對消費需求的感知存在明顯盲區。制造業數字化轉型主要集中在智能制造環節——“智改數轉網聯”推進迅速，但供需兩端的數據是割裂的。

中國數字經濟發展的獨特背景在于“四化同步”——在工業化、城鎮化和農業現代化尚未完成的階段就迎來了信息化浪潮。這意味著數字經濟不能僅僅在數字原生領域“自我循環”，更要解決前面“三化”留下的痛點，尤其是供給側結構性改革中數據流通不暢的堵點。建設強大國內市場，數據要素潛力的核心，在于讓平臺所聚集的市場數據真正“流動”到需要它的傳統企業手中，以數據驅動供給優化，匹配消費升級需求。

二、供需數據“割裂”是制約內需的深層堵點

政府工作報告將“著力建設強大國內市場”列為2026年首要任務，要求“堅持內需主導”“深入實施提振消費專項行動”。這指向一個深層結構性矛盾：我國人均GDP已達1.3萬美元左右，恩格爾系數降至29.8%，居民消費正從剛需型產品向高品質消費品和服務消費轉型，但當前市場的供給仍以性價比驅動的產品為主，供需之間存在顯著的結構性錯配。

更值得關注的是，平臺算法的信息推薦機制在一定程度上加劇了這種錯配。流量導向的算法在有限推廣資源池中傾向于放大低價信號，形成低價導向的信息環境，影響了消費者的品質預期與消費升級意愿。結果是，觀測到的消費數據可能并不反映消費者的真實需求——我們看到的“消費降級”現象，很可能只是數據層面的假象，真實情況是消費分層下的供需信息斷裂。

如果平臺所掌握的消費趨勢數據無法有效傳遞給供給端的制造企業，那么“促進商品消費擴容升級”就缺少了關鍵的信息基礎設施支撐。數據要素潛力的“加快釋放”，在當下有著十分緊迫的現實意義。

調研發現，一家龍頭家紡企業通過數智分析服務接入電商平臺市場數據使商家商品瀏覽量最高提升177%，銷售額增長約29%，而平均客單價提高了約52.9元。這意味著，平臺數據不僅幫助商家“賣得更多”，更幫助消費者“買得更好”。更重要的是，數據賦能直接推動了消費升級：數據賦能機制并非只服務于高端消費者，而是有效激發了中低消費層級和潛在需求群體的活躍度，在不同消費群體中均產生了顯著的正向效應。同時，在宏觀層面推動了平臺間的良性分化，降低了跨平臺商品的高度重疊，有效緩解了同質化競爭與價格內卷。

三、制度破題：從“誰來干”到“怎么干”

長期以來，“數據在誰手里、誰來促成流通、以什么方式流通”缺乏清晰的制度安排。四部門聯合發布的《意見》正是針對這一癥結，首次系統回答了數據流通的“誰來干”“干什么”“誰護航”三個關鍵問題。

在“誰來干”方面，《意見》明確培育三類數據流通服務機構：數據交易所定位為“綜合服務”的探索者，構建全鏈條數據流通交易服務體系；數據流通服務平臺企業定位為“專業化發展”的主力軍，深耕產業生態鏈接；數據商定位為“產品化”的排頭兵，加大數據產品和服務開發力度。三類機構各有側重、協同發展，構成了數據從供給方流向需求方的完整“中間層”。

在“怎么干”方面，《意見》提出了一個特別值得關注的創新方向——探索多樣化流通交易模式，鼓勵“數據換數據、換訂單、換服務、換模型、換場景”。這一表述突破了傳統的“一手交錢一手交數據”的簡單買賣思維，與前述研究中平臺通過數智分析服務賦能商家的實踐高度契合。平臺不是直接出讓原始數據，而是以分析能力、模型服務、市場洞察等形態輸出數據價值——這正是“數據換模型”“數據換服務”的生動體現。《意見》還明確提出支持機構合作“提供數據匯聚、治理、模型訓練等服務”，豐富數據集和智能體等新服務形態，直接呼應了政府工作報告“建設高質量數據集”和“深化拓展‘人工智能+’”的部署。

在“誰護航”方面，《意見》堅持創新與監管并重，一方面建立試錯容錯機制，為新模式新業態留出空間；另一方面嚴禁設置不合理的數據流動限制，嚴厲打擊虛構交易和數據黑產，守住安全底線。這種“在規范中發展”的思路，為平臺企業參與數據流通吃了一顆“定心丸”。

四、以數據賦能驅動強大國內市場建設

政府工作報告提出“推動平臺企業和平臺內經營者、勞動者共贏發展”，以及“推行普惠性上云用數賦智服務，持續加大對中小企業數智化轉型的支持”。四部門《意見》則進一步將平臺企業明確納入“數據流通服務機構”的制度框架，鼓勵其發揮專業化優勢、深耕數據產品和服務開發。兩者形成了從政策方向到制度落地的完整鏈條：釋放數據要素潛力是建設強大國內市場的關鍵路徑，而平臺是數字經濟時代數據要素價值化的關鍵市場主體，其角色不應僅被定義為需要監管的“守門人”，更應是賦能實體經濟、暢通國內大循環的“數據樞紐”。

數據要素的價值不在于數據本身的“存量”有多大，而在于數據能否在正確的節點、以正確的方式“流動”起來。當平臺數據通過數智分析服務賦能傳統企業創新、激發消費升級、緩解價格內卷時，當“數據換訂單、換服務、換模型”從政策文本變為市場實踐時，數據才真正從“資源”變成了“要素”，從“潛力”變成了驅動強大國內市場建設的現實“動力”。

這需要政府、平臺和企業的協同推進——健全制度讓數據“敢流通”，培育機構讓數據“能流通”，創新模式讓數據“愿流通”。唯有如此，數據要素潛力的“加快釋放”才能真正轉化為建設強大國內市場、推動經濟高質量發展的現實生產力。